Autor: Selim Šabanović, Objavljeno: Iinformator, br. 6925 od 2.2.2026
Sažetak: U članku se povodom već objavljenog članka Marije Antunović, Pitanje naknade za faktično izvlaštene nekretnine na kojima je izgrađena nerazvrstana cesta, (od 12.12. 2025) analizira pravno shvaćanje Vrhovnog suda RH u odnosu na naknadu za faktično izvlaštenje, presude Vrhovnog suda RH, Ustavnog suda, Ustavne odredbe i odredbe Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima sa zaključkom da je i faktično izvlaštenje po odredbama Ustava i ZOV-a izjednačeno sa redovnim postupkom izvlaštenja. Određivanje i isplata naknade za oduzeta zemljišta bez provedenog postupka izvlaštenja mogu se ostvariti i u izvanparničnom postupku.
Uvod
1. Izvlaštenje ili exproprijacija je pravni institut kojim se temeljem upravnog akta ili zakona u javnom interesu oduzimaju ili ograničavaju imovinska prava uz davanje odgovarajuće naknade. Prema hrvatskim pravnim propisima, izvlaštenju mogu biti podvrgnute samo nekretnine i to radi izgradnje objekata ili izvođenja radova u interesu RH. Postupak izvlaštenja odvija se u tri faze: pošto je utvrđeno postojanje državnog interesa provodi se postupak i donosi rješenje o izvlaštenju, a zatim se određuje naknada za izvlaštenu nekretninu. (Hrvatska enciklopedija, mrežno izdanje Leksikografski zavod M.K. 2013-2025)
2. Dakle, sam pojam instituta određen je bitnim elementima tj. postojanjem državnog interesa, rješenjem o izvlaštenju i obvezom određivanja naknade po službenoj dužnosti. Ustav RH, Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima i Zakon o izvlaštenju i određivanju naknade, precizno određuju na koji način se izvlaštenje ima pravilno provesti.
Pojmovno određenje izvlaštenja “de facto”
3. Suprotno tome, postoje situacije kad se bez zakonito provedenog postupka izvlaštenja, bez obzira zašto i kako, zauzme tuđe zemljište i izgradi objekt – cesta koja već sama po sebi, ako je u uporabi kao takva, podrazumijeva nastanak javnog dobra.
4. U slučaju da se vlasnik zemljišta zahtjevom obrati sudu radi povrata vlasništva, prema sudskoj praksi, sud takve zahtjeve procjenjuje kao zahtjeve za naknadu štete odnosno naknadu zbog stjecanja bez osnova zbog gubitka imovinskih prava. Ako je zahtjev sudu podnesen unutar roka od 5 godina od dana kad je utvrđeno da je cesta sagrađena, vlasnik će ostvariti pravo na naknadu za oduzeto zemljište. Međutim, ako je zahtjev bio podnesen izvan tog roka, sudovi takve zahtjeve odbijaju uvažavajući prigovor javne vlasti radi zastare potraživanja:
Pravna shvaćanja zauzeta na sjednici Građanskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske (2/24) održane 27. svibnja 2024:
- „Zahtjev za isplatu naknade za zemljište koje je oduzeto bez zakonom predviđenog postupka (radi izgradnje prometnice), zastarijeva u općem zastarnom roku iz članka 225. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“ br. 35/05, 41/08, 125/11, 78/15, 29/18, 126/21, 114/22, 156/22 i 155/23), s tim da zastara počinje teći onog trenutka kada tužitelj kao prijašnji vlasnik objektivno više nije mogao s uspjehom zahtijevati vraćanje i predaju te nekretnine u posjed, što je zapravo trenutak izgradnje ceste i završetka radova.
- Iznimno, u implementaciji sadržaja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-3062/2019 od 3. studenoga 2020., u okolnostima kada je tužitelj kao bivši vlasnik zbog specifičnih okolnosti konkretnog slučaja iz opravdanih razloga za promjenu namjene nekretnine saznao naknadno istekom navedenog objektivnog zastarnog roka, zastara počinje teći od onog trenutka kada je saznao za promjenu namjene nekretnine neovisno od trenutka kada objektivno više nije mogao s uspjehom zahtijevati vraćanje i predaju u posjed te nekretnine, tj. neovisno od trenutka izgradnje ceste i završetka radova.“
5. Citiranim pravnim shvaćanjem uveden je, za razliku od „redovnog postupka izvlaštenja“ termin „oduzetog zemljišta bez zakonom predviđenog postupka (radi izgradnje prometnice)“ sa posljedicom gubitka prava na posjed , ali se ne kaže po kojem pravnom osnovu , iako se može zaključiti prema objavljenim presudama da je taj osnov oduzimanje sposobnosti zemljištu da bude u prometu jer je nastala cesta tj. javno dobro:
Pravilno su sudovi ocijenili da tužitelji više nemaju pravo zahtijevati povrat navedenih nekretnina budući je činidba na predaju navedenih nekretnina postala nemoguća jer je na navedenim nekretninama izgrađen javni put. (Rev-x 311/17-2 od 7.6.2017)
Time sudovi u praksi štite postojeće stanje iz razloga jer je nastalo javno dobro iako zakonski postupak izvlaštenja za oduzeto zemljište nije proveden odnosno nekretnina nije izvlaštena „u redovnom postupku“ već je izvlaštena „de facto“ bez plaćanja naknade.
Faktično izvlaštenje u doba SFRJ
6. Pravni put ostvarivanja naknade za takvo faktično izvlaštenje u vrijeme SFRJ i društvenog vlasništva prosuđivao se kao pravo dotadašnjeg vlasnika na podnošenje zahtjeva na naknadu štete ili na naknadu zbog stjecanja bez osnova kao obveznopravni zahtjev koji je podložan nastupanju zastare:
Prema stajalištu ovog revizijskog suda pravo (su) vlasnika glede naknade za oduzetu stvar ne može prestati zbog zastare sve dok on može zahtijevati povrat svoje stvari. Kako prema utvrđenju nižih sudova tužitelj kao bivši vlasnik ne može više zahtijevati povrat stvari odnosno posjed spornih nekretnina zbog već izloženih razloga – koji su nesumnjivo nastali već časom izgradnje javnog puta preko njegovog zemljišta, a to znači još 1972. godine – to potraživanje tužitelja u pogledu naknade za protuzakonito oduzeto zemljište kao odštetni zahtjev dospio je 1972. godine kad je tužitelj saznao za štetu i štetnika, pa je stoga nesumnjivo prestalo uslijed nastupa zastare prije podnošenja tužbe u ovoj pravnoj stvari koja je podnesena tijekom 1989. godine u smislu čl. 14. bivšeg ZZP – te su stoga niži sudovi osnovano prihvatili istaknuti prigovor zastare potraživanja tužitelja i na taj način pravilno primijenili materijalno pravo odbijanjem tužbenog zahtjeva (čl. 360. Zakona o obveznim odnosima – dalje: ZOO). Rev 1823/1994-2 od 16.02.1999
Usporedbom objavljenog pravnog shvaćanja Vrhovnog suda RH od 27.4. 2024 i sudske prakse od vremena bivše SFRJ, može se zaključiti da Vrhovni sud još uvijek na jednak način kao i u vrijeme SFRJ štiti izvlaštenja „de facto“ (vlasniku ostaje pravo na zahtjev za naknadu štete) iako je stupio na snagu novi Ustav RH 1990 g.
Prema članku 50 Ustava RH „Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti,“ dakle pojmovno određenje iz pravnog shvaćanja Vrhovnog suda RH „oduzimanje zemljišta bez zakonom predviđenog postupka (radi izgradnje prometnice)“ u naravi predstavlja upravo oduzimanje vlasništva kako je opisano u Ustavu te su zahtjeve dotadašnjih vlasnika radi isplate naknada sudovi bili dužni cijeniti i po tom osnovu.
Bez obzira što se kod pravnog shvaćanja koristi sintagma „kada tužitelj kao prijašnji vlasnik objektivno više nije mogao s uspjehom zahtijevati vraćanje i predaju te nekretnine u posjed“ u naravi „radi izgradnje prometnice“ znači da je zemljištu oduzeta sposobnost da bude u prometu jer je postalo cesta tj. javno dobro odnosno vlasništvo je za dotadašnjeg vlasnika prestalo radi javnog interesa. Ako to nije bilo jasno određeno u odnosu na nerazvrstane ceste nekim od ranijih Zakona, onda je to postalo potpuno jasno stupanjem na snagu Zakona o cestama 28.07.2011.
Obzirom da za takvo oduzimanje Ustav propisuje obvezu isplate naknade tržišne vrijednosti oduzetog vlasništva, tada, isto kao kod instituta izvlaštenja, dok naknada vrijednosti nije određena, ne može po tom pravnom osnovu, predstavljati dospjelu tražbinu za koju može nastupiti zastara potraživanja.
Je li pravno shvaćanje Vrhovnog suda objavljeno 27.04.2024 zasnovano na Ustavu i zakonu?
7. Zauzeto pravno shvaćanje prema kojem se inicijativa, prijedlog ili tužba ovlaštenika na isplatu naknade smatra samo obvezno pravnim zahtjevom na naknadu štete koji je podložan zastari, postalo je još više kaotično i nepravedno nakon stupanja na snagu Zakona o cestama (NN 84/2011) kojim je konačno razriješen pravni status nerazvrstanih cesta na način da je određen njihov upis u zemljišne knjige kao javnog dobra u vlasništvu lokalne samouprave bez obzira na postojeće upise u zemljišnim knjigama.
Bivši vlasnici koji nisu ostvarili naknadu za oduzeto zemljište bili su u uvjerenju da im se vlasništvo, upisano u zemljišne knjige, bez naknade ne može oduzeti. Očekivali su isplatu naknade jer se bez izvlaštenja zemljišta za cestu nije mogla ishoditi građevinska niti uporabna dozvola pa se kao takva nije niti mogla upisati u zemljišne knjige. Ostali su bez tog jamstva i mogućnosti ostvarenja naknade upravo radi spornog pravnog shvaćanja jer se Zakonom o cestama legalizirao status takvih cesta i omogućio upis u zemljišne knjige bez obzira na postojeće upise.
8. Pravno shvaćanje nije se promijenilo nakon stupanja na snagu novog Ustava RH, niti se promijenilo nakon donošenja odluke Ustavnog suda RH U-I-46/1994 od 30.11.1994
„Ustavna norma iz članka 50 st. 1 Ustava prema kojoj se zakonom može propisati oduzimanje vlasništva i to u interesu RH i uz naknadu tržišne vrijednosti i ako se nekom širokom interpretacijom i prihvati da je interes RH da pri uređivanju (re)privatizaciji (građevinskog zemljišta) propiše i ovakva ograničenja, odnosno gubitak prava vlasništva, nikako se ne može ustavnopravno opravdati bezimeno propisivanje gubitka vlasništva bez naknade (tržišne vrijednosti) zavisno (i) od nekih slučajnih pravno neodređenih činjenica i okolnosti.
9. Novi Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima od 1.1.1997 (stari Zakon o osnovnim vlasničkopravnim odnosima nije sadržavao takvu odredbu) respektirajući odredbu članka 50 Ustava RH i citiranu Odluku Ustavnog suda, propisao je u članku 33 i 170 toga Zakona da je učinak gubitka vlasništva u javnom interesu jednak pravomoćnom rješenju o izvlaštenju, a bivši vlasnik ima pravo na naknadu prema propisima o izvlaštenju. Stupanjem na snagu tih odredbi sva dotadašnja izvlaštenja „de facto“ legalizirana su u trenutku ispunjenja pretpostavki iz te odredbe. Konačno, u odnosu na javne ceste i nerazvrstane ceste, to je jasno određeno stupanjem na snagu Zakona o cestama (NN 84/2011). Time je određen i pravni put za rješavanje svih neisplaćenih naknada.
Proizlazi da je zakonodavac vratio postupak oduzimanja zemljišta u javnom interesu u drugu fazu izvlaštenja, u trenutak pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju, čime je proizveden pravni učinak – posljedica koji ovlašćuje dotadašnjeg vlasnika (ima pravo na naknadu prema propisima o izvlaštenju) na inicijativu (požurnicu, prijedlog za određivanje naknade ili tužbu) radi poduzimanje treće faze – da mu se po službenoj dužnosti odredi visina i obaveza isplate naknade kao kod redovnog izvlaštenja. Dakle, nije dotadašnjeg vlasnika proizveden pravni učinak da podnese tužbu za naknadu štete već ima pravo na naknadu prema propisima o izvlaštenju odnosno pravilima da mu se po službenoj dužnosti odredi visina i isplata naknade, a zastara se računa od trenutka kad je naknada dospjela na plaćanje:
Odlukom Upravnog suda u Rijeci broj Usl-776/12 od 19.09.2012 u upravnom postupku zauzeto je shvaćanje: „Stoga je neosnovan prigovor tužitelja da je upravni postupak određivanja naknade za deposedirano zemljište započet tek zaprimanjem zahtjeva ovdje zainteresiranih osoba za isplatu naknade (10. veljače 2003.), već je utvrđeno da je navedeni podnesak u svojoj biti požurnica javnopravnom tijelu da se postupak deposedacije dovrši određivanjem naknade za deposjedirano zemljište.“)
Isto je i pravno shvaćanje Vrhovnog suda RHu odluci Rev-x 357/11 od 8.06.2011 – da zastarni rok potraživanja naknade za ekspropriranu nekretninu, odnosno za nekretninu koja je vlasniku oduzeta u zakonito provedenom postupku, počinje teći od pravomoćnog završetka postupka o određivanju pravične naknade, odnosno prvog dana poslije dana kad je raniji vlasnik nekretnine imao pravo zahtijevati naknadu.
EU sud i Ustavni sud RH o faktičnom izvlaštenju
10. Ovakvo zakonsko rješenje još uvijek nije prepoznato u praksi Vrhovnog suda RH, ali je prepoznato u odluci EU Suda za ljudska prava u predmetu Radan protiv Hrvatske, zahtjev br. 49019/06, od 27.09.2009:
Sud napominje da nacionalno pravo dopušta nekoliko mogućih osnova temeljem kojih podnositelj može tražiti naknadu za zemljište površine 109 četvornih metara koje nije bilo uključeno u početnu odluku o izvlaštenju.
Prvo, članak 1045. Zakona o obveznim odnosima daje podnositelju pravo na potraživanje ukupne štete koja mu je uzrokovana izvlaštenjem dodatnih 109 četvornih metara. Nadalje, članak 1111. istog Zakona omogućuje podnositelju traženje naknade u vrijednosti imovine koju mu je država oduzela bez ikakve pravne osnove. Najzad, i kao najvažnije, temeljem članka 33. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, podnositelj ima stvarnopravni zahtjev prema državi za naknadu svoje izvlaštene imovine.
11. Iako smo Vrhovnom sudu i drugim sudovima u prijedlozima za dopuštenje revizija odnosno žalbi iznosili upravo iste razloge protiv zauzetog pravnog shvaćanja, do danas, niti u jednoj odluci, nije spomenut članak 33 ZOV-a niti je dano o tome bilo kakvo obrazloženje:
“ocjena je ovog suda da pitanja postavljena u prijedlogu za dopuštenje revizije nisu važna pravna pitanja za osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni budući je pravno shvaćanje na kojem je utemeljena drugostpanjska odluka podudarno shvaćanju ovog suda izraženog u brojnim odlukama npr. Rev 4035/2019 od 24.11. 2021, Rev-x 311/17-2 od 7.06. 2017, Rev-x 662/09-2 od 10.10. 2012, Rev-319/19 od 26.01. 2022, Rev 3601/2019-2 od 15.05.2024, Rev 1032/2022-2 od 11.10.2022, Rev673/2022 od 14.06. 2022 i dr., dakle u skladu je s ustaljenom praksom ovog suda.” Vrhovni sud RH Revd-2121/2024 od 3.12.2024“
8. Nije sporno da za potrebe izgradnje ceste nije proveden postupak izvlaštenja predmetne nekretnine na kojoj je do upisa tuženika bilo upisano pravo vlasništva tužitelja. U postupku je utvrđeno da se međutim još svakako od 1995. na tome dijelu, gdje su bili tereni “Š.” odnosno š. stambena zadruga i gradile su se kuće, u naravi formirao makadamski put sadašnjih dimenzija, koji su bez ograničenja koristili stanovnici za promet vozilima. Uz to, iz navoda tuženika proizlazi da je 1995. godine na prometnici postavljena i komunalna infrastruktura (voda, struja, kanalizacija), da je ulica dobila naziv Put G.., te tvrdnje tužitelj nije tijekom postupka osporio.
9. Budući da u konkretnom slučaju nije proveden postupak izvlaštenja, o pravu tužitelja na naknadu vrijednosti spornog dijela zemljišta treba odlučiti primjenom općih propisa obveznog prava, pa u pogledu prigovora zastare vrijede odredbe Zakona o obveznim odnosima (Narodne novine br. 53/91, 73/91, 3/94, 7/96, 112/99, 88/01, dalje: ZOO 91) odnosno odredbe Zakona o obveznim odnosima (Narodne novine br. 35/05, dalje: ZOO 05).Županijski sud u Zagrebu Gž-2056/2022 od 6.12. 2022
Dakle, “ustaljena praksa ovog suda” očito obvezuje suce i vijeća sve dok predsjednik građanskog odjela ili predsjednik suda (koji nikako da se izabere) ne iniciraju promjene. Nije razumljivo da predsjednik građanskog odjela Vrhovnog suda RH objavljuje stručne članke na temu izvlaštenja, a ne inicira promjenu citiranog pravnog shvaćanja. (D.Kontrec, Nepotpuno izvlaštenje i upisi u zemljišne knjige – propisi i praksa, Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 36, br. 1, 511-532 (2015)
12. Povodom ustavne tužbe protiv presude Visokog Trgovačkog suda u Zagrebu Pž- 4475/19 kojom je pravomoćno odbijen zahtjev radi naknade za oduzeto zemljište pozivom na isto pravno shvaćanje Vrhovnog suda RH zbog zastare, Ustavni sud je svojom najnovijom odlukom U-III-3726/2021 od 24.06.2025 poništio tu presudu i ponovio pravno shvaćanje izraženo u citiranoj odluci tog suda pod 8.:
10. Grad Zagreb oduzeo je navedenu nekretninu podnositelju radi izgradnje ceste, ali bez provođenja postupka izvlaštenja, a koja cesta je sukladno ZoCest-u/11 postala nerazvrstana cesta. Sukladno članku 33. stavku 2. ZV-a ako je zakonom navedenoj nekretnini oduzeta sposobnost da bude objekt prava vlasništva, to za podnositelja kao dotadašnjeg vlasnika te nekretnine proizvodi jednake pravne učinke kao da je u pogledu navedene nekretnine provedeno potpuno izvlaštenje. Iako se smatra da je provedeno potpuno izvlaštenje, podnositelju nije za izvlaštenu nekretninu isplaćena naknada.
Dakle, podnositelju je oduzeto zemljište na kojem je izgrađena cesta prije 2009. godine bez provođenja propisanog postupka izvlaštenja i bez isplate naknade za navedenu nekretninu. Stoga takvo postupanje predstavlja miješanje u njegovo pravo vlasništva.
„bez provođenja zakonom predviđenog postupka za izvlaštenje Grad Zagreb ne može izvlačiti korist uslijed oduzimanja vlasništva i proglašenja nekretnine javnim dobrom u općoj uporabi (nerazvrstana cesta) bez provođenja postupka izvlaštenja te je ocjena tog suda da u svjetlu ustavnog jamstva zaštite vlasništva sudovi moraju uzeti u obzir ustavni zahjtev sadržan u članku 50 .st. 1. Ustava da se oduzimanje vlasništva neće smatrati ustavnopravno nedopuštenim ako je propisano zakonom, ako je u interesu RH i ako je za tako oduzeto odnosno ograničeno vlasništvo osigurana i isplaćena naknada u tržišnoj vrijednosti oduzete imovine“.
Očekuje se da će i Vrhovni sud prihvatiti pravno shvaćanje Ustavnog suda („Grad Zagreb ne može izvlačiti korist uslijed oduzimanja vlasništva i proglašenja nekretnine javnim dobrom u općoj uporabi (nerazvrstana cesta) bez provođenja postupka izvlaštenja „)sukladno članku 50 Ustava RH i članku 33 ZOV-a promjeniti sudsku praksu kojom se naknada za faktično oduzimanje zemljišta radi izgradnje prometnice ima rješavati prema propisima o izvlaštenju, odnosno da se pokrene postupak dopuna zakonskih odredbi koje bi jasnije odredile pravni put za rješavanje tog pitanja.
Razlika između redovnog izvlaštenja i faktičnog izvlaštenja prema Ustavu RH i Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima
13. Naime, kad se vratimo na samo određivanje pojma instituta izvlaštenja kao u prvom odlomku, proizlazi da i oportuno, faktično izvlaštenje uz primjenu odredbi Ustava RH i članka 33 ZOV-a ima 3 faze:
1. utvrđivanje interesa RH za gradnju nerazvrstane ceste koji je kod izvlaštenja „de facto“ utvrđen prema prostornom planu i članku 105 Zakona o cestama,
2. da je zemljištu oduzeta sposobnost da bude u prometu prema članku 33. st. 2 ZOV-a jer je postalo javno dobro te su nastupili učinci kao da je doneseno pravomoćno rješenje o izvlaštenju
3. da je temeljem članka 46 Zakona o izvlaštenju i određivanju naknade po službenoj dužnosti potrebno odrediti visinu i isplatu naknade temeljem članka 50 Ustava RH
14. Razumno se može zaključiti da o zastari kod instituta izvlaštenja nema niti govora sve do trenutka dok se ne okonča faza 3. odnosno dok nije pravomoćnom odlukom upravnog tijela ili suda određena visina i obveza isplate naknade po službenoj dužnosti.
U tom smislu postavlja se pitanje je li faktično izvlaštenje nakon donošenja Ustava RH od 1990 g. izjednačeno sa izvlaštenjem koje je provedeno u redovnom postupku?
Ako je ranije, od doba SFRJ zauzeto shvaćanje da postoji razlika u „zakonito provedenom postupku izvlaštenja“ (kod kojeg nema zastare dok se naknada ne odredi) i izvlaštenja „de facto“ (kad se pitanje naknade rješavalo primjenom odredbi o naknadi štete i stjecanja bez osnova), donošenjem novog Ustava RH, i stupanjem na snagu odredbe članka 33 ZOV-a takva razlika više ne postoji, i to upravo stoga jer su stupile na zakonsku snagu citirane odredbe Ustava RH i ZOV-a i kao takve jedino mogu predstavljati legitimni izvor prava za presuđenja ovakvih slučajeva (članak 5 Zakona o sudovima).
Stoga je od tada razlikovanje zakonito provedenog izvlaštenja i izvlaštnja „de facto“ odnosno razlikovanje je li zahtjev za naknadu obvezno pravni zahtjev ili stvarno pravni zahtjev, irelavantno, jer u oba slučaja izvlaštenje nije okončano dok nije dovršena faza 3. odnosno dok se ne odredi isplata naknade vrijednosti oduzetog zemljišta na teret korisnika izvlaštenja.
Proizlazi da se aktualno pravo shvaćanje Vrhovnog suda zasniva na sudskoj praksi od bivše SFRJ i nije se promijenilo usprkos odredbi članka 50 Ustava RH iz 1990 niti se promijenilo nakon što je stupila odredba članka 33 ZOV-a na snagu 1.1.1997.g. niti se promijenilo nakon stupanja na snagu Zakona o cestama iz srpnja 2011.
Stvarna nadležnost u postupku određivanja visine i obveze isplate naknade za izvlašteno zemljište “de facto”
15. Jedina razlika između ta dva načina izvlaštenja je u pitanju tko je nadležan da odredi naknadu za „de facto“ oduzeto zemljište koje je postalo javno dobro i u kojem postupku? Sudska praksa i upravno pravna praksa upućuju da je za određivanje i isplatu naknade kod izvlaštenja „de facto“ nadležan sud:
“kad se radi o oduzimanju zemljišta bez propisanog propisa eksproprijacije ili izvlaštenja te oduzimanja posjeda po nekoj drugoj pravnoj osnovi tada pitanje naknade za to zemljište treba sagledavati kroz pitanje prava vlasničkopravne zaštite i dospjeća obaveze za naknadu propisane pravilima obveznog prava pa se radi o sporu za koji je propisana sudska nadležnost temeljm članka 34. st.2. ZPP-a” Županijski sud u Splitu Gž- 967/2017
„odbačen je zahjtev žalitelja za određivanje i isplatu naknade za oduzeto zemljište pozivom na odredbu članka 131 Zakona o cestma u vezi članka 33 i 170 Zakona o vlasništvu sa obrazloženjem da članak 46 Zakona o izvlaštenju određuje da je prvostupanjsko tjelo ovlašteno rješavati određivanje novčane naknade za nekretnine koje su na temelju pravomoćnog rješenja eksproprirane, deposjedirane ili dobrovoljno predane u posjed općini dok za naknadu radi možebitnog protupravnog oduzimanja zemljišta može se ostvariti podnošenjem odgovarajuće tužbe nadležnom općinskom sudu jer se radi o imovinskom sporu.“ Ministarstvo pravosđa RH, Uprava za trgovačko i upravno pravo, rješenje Klasa UP/II-943-05/15-01/30 Urbroj: 514-05-02-01-02-18-03 od 3.12. 2018
16. Respektirajući citirane odluke, obzirom da Zakon o vlasništvu vezano na članak 33, nije odredio postupak i način određivanja naknade za oduzetu nekretnininu, već samo upućuje na propise o izvlaštenju, takvu naknadu moguće je odrediti jedino primjenom članka 46 Zakona o izvlaštenju i određivanju naknade (već iz samog naslova Zakona je vidljiva obaveza određivanja naknade po službenoj dužnosti) u postupku pred sudom temeljem članka 34. st.2 ZPP-a.
Je li moguće naknadu za oduzeto zemljište “de facto” odrediti u izvanparničnom postupku?
17. Prihvaćanjem naravi instituta izvlaštenja( 3 faza), određivanje naknade za izvlašteno zemljište slijedi tek kad su prve dvije faze (utvrđivanje interesa RH i rješenje o izvlaštenju) okončane. Time su i pretpostavke za određivanje naknade postale nesporne.
Kod redovnog postupka izvlaštenja, upravni organ određuje naknadu istovremeno sa drugom fazom, donošenjem rješenja o izvlaštenju.
Kod faktičnog izvlaštenja, prema navodima u odlomku 13, učinci pravomoćnog izvlaštenja nastupili su u trenutku oduzimanja sposobnosti zemljištu da bude u prometu jer je postalo javno dobro – cesta (članak 33 st. 2 ZOV-a), i te činjenice postaju nesporne u trenutku kad temeljem članka 131 Zakona o cestama (NN 84/2011) jedinica lokalne samouprave ishodi upis prava vlasništva na takvom zemljištu u svoju korist ili je na temelju donesene Odluke cesta upisana u bazu podataka o nerazvrstanim cestama.
Stoga, ako je zemljište oduzeto bez provedenog postupka izvlaštenja za koje nije plaćena naknada i upisano je u vlasništvo korisnika izvlaštenja, a niti jednim Zakonom se ne određuje u kojem postupku i pred kojim državnim tijelom se ima naknada za oduzetu nekretninu odrediti, određivanja naknade opravdano je riješavati po pravilima izvanparničnog postupka prema članku 1. st. 3 Zakona o izvanparničnom postupku:
Primjenom općih odredaba ovoga Zakona rješavat će se i građanskopravne stvari iz nadležnosti sudova za koje nije izrijekom određeno da će se rješavati po pravilima nekog drugog postupka ako bi to odgovaralo pravnoj prirodi tih stvari.
Razumno je primjenti citirane zakonske odredbe i dosadašnju sudsku praksu na način da je sud nadležan u izvanparničnom postupku odrediti i naložiti isplatu naknade za izvlašteno zemljište „de facto“ jer to odgovara pravnoj prirodi te pravne stvari i to temeljem članka 34 st. 2 ZPP-a i članka 1. st. 3 Zakona o izvanparničnom postupku po prijedlogu bivšeg vlasnika sve temeljem članka 50. st. 1 Ustava RH i članka 33 st. 2 u vezi st. 1 ZOV-a i članka 46 Zakona o izvlaštenju te se smatra da je tek tada, određivanjem naknade za izvlaštenu nekretninu, postupak izvlaštenja okončan.
Na ovakav zaključak upućuje per analogiam i glava VII Zakona o izvlaštenju i određivanju naknade, NN 74/2014, 69/2017, 98/2019 gdje je u članku 57 određeno da za nekretnine za koje je stranoj osobi prestalo pravo vlasništva na temelju članka 358. stavka 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, kao i nekretnine koje strana osoba ne može steći nasljeđivanjem na temelju članka 358. stavka 3. toga Zakona naknada se, po zahtjevu strane osobe, određuje u postupku i na način propisan ovim Zakonom.
Isto tako i u članku 58 da u slučaju proširenja granice pomorskog dobra izvan granice koja se po samom zakonu kojim se uređuje pomorsko dobro smatra pomorskim dobrom odnosno izvan granice određene aktom nadležnog tijela donesenog na temelju zakona kojim se uređuje pomorsko dobro, za nekretnine na koje je proširena granica naknada se, po zahtjevu prijašnjeg vlasnika, određuje u postupku i na način propisan ovim Zakonom.
Konačno prema ranijem Zakonu o eksproprijaciji (NN 10/78, 5/80, 30/82 i 28/1987) prema članku 63 Općinski sud donosi po službenoj dužnosti u vanparničnom postupku, odluku o naknadi za ekspropriranu nekretninu, pošto izvede dokaze potrebne za određivanje naknade i pruži strankama mogućnost da se na ročištu o tome izjasne.
Podnošenje tužbe u parničnom postupku
19. Tek u slučaju da protustranka u svom odgovoru na prijedlog ospori činjenice navedene u prijedlogu, sud će ocjeniti je li, i tko od stranaka u konkretnom predmetu je obvezan podnijeti tužbu prema pravilima parničnog postupka ili je moguće donijeti odluku u izvanparničnom postupku.
Podnošenje tužbe u parničnom postupku podrazumijevalo bi dokazivanje činjenica o vlasničkom statusu zemljišta koje je u naravi oduzeto jer je na njemu izgrađena cesta, zatim je li razvrstana ili nerazvrstana cesta, je li proveden postupak izvlaštenja i je li isplaćena naknada bivšem vlasniku, zatim je li tuženik pasivno legitimiran kao i utvrđivanje vrijednosti zemljišta.
U slučaju da tužitelj, bivši vlasnik dokaže pred sudom da je bilo provedeno faktično izvlaštenje te da je korisnik izvlaštenja dužan platiti naknadu za oduzeto zemljište, i nadalje takav zahtjev, jer je se traži naknada umjesto vlasništva i obzirom na samu prirodu instituta izvlaštenja kod kojeg tužba u naravi predstavlja inicijativu odnosno požurnicu na ispunjenja obveze korisnika izvlaštenja da se odredi i isplati naknada za oduzeto vlasništvo, zahtjev se može smatrati stvarno pravnim zahtjevom za koji nema zastare sukladno shvaćanju EU suda u predmetu Radan c/a Hrvatska.
Zaključak
20. Pitanja ostvarivanja naknade za oduzeto vlasništvo, jer je na njemu sagrađen objekt koji predstavlja javno dobro i za koji nije proveden postupak redovnog izvlaštenja, su bitna pitanja radi jedinstvenog rješavanja činjenično i pravno povezanih predmeta donošenjem novih na zakonu osnovanih pravnih shvaćanja i sudske prakse temeljem kojih će se odrediti pravni put za rješavanja takvih predmeta. Pitanja su bitna ne samo radi odredbi Zakona o cestama već i radi drugih zakona kojima se proglašavaju javna dobra, kao primjerice članak 132 Zakona o komunalnom gospodarstvu, zatim članak 5 st. 2 Zakona o obilježavanju mjesta masovnih grobnica žrtava domovinskog rata i sl.
Smisao ove analize je poticanje rasprava o važnom pitanju vlasničkih prava kao zaštićenih ustavnih vrijednosti. Zagreb, prosinac 2025